Тренды развития концессий в сфере ЖКХ



Процесс модернизации коммунальной инфраструктуры в России с использованием механизма государственно-частного партнерства с каждым годом набирает обороты. Это обусловлено рядом причин.


Во-первых, необходимо отметить постоянное совершенствование законодательства в сфере заключения и исполнения концессионных соглашений в отношении объектов ЖКХ. Например, в концессию теперь можно передать коммунальное имущество, право муниципальной собственности на которое по каким-то причинам не было зарегистрировано, а долги МУПа, который эксплуатировал имущество до запуска концессии, могут оплачиваться за счет концессионной платы, которую вносит концессионер. Указанные новшества адаптируют концессионную модель под реалии российского коммунального хозяйства, что позитивно сказывается на запуске проектов.


Во-вторых, важную роль играет политический вектор на передачу в концессию объектов предприятий, управление которыми было признано неэффективным. Например, для объектов старше 5 лет концессия – единственный способ эффективной модернизации и эксплуатации.


В-третьих, с каждым годом увеличивается опыт всех участников рынка ЖКХ, появляются примеры крупных и качественных концессий. Разнообразнее и обширнее становится и практика судов, антимонопольных органов по вопросам ГЧП.


Таким образом, качество коммунальных концессий безусловно растет с каждым годом и каждым проектом. Но с учетом плачевного состояния инфраструктуры и, соответственно, потребности в значительных инвестициях для ее обновления такие темпы порой оказываются недостаточными.


На наш взгляд, на сегодняшний день можно говорить о следующих трендах в развитии коммунальных концессий, которые могут позитивно отразиться на развитии механизма ГЧП:




1) Совершенствование порядка участия регионов в муниципальных проектах


Концессионное законодательство обязывает регион участвовать в муниципальной концессии в качестве самостоятельной стороны в тех случаях, когда тарифные полномочия принадлежат региону, а не местной власти (часть 2 статьи 40 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»). К обязанностям субъекта РФ в таком случае относится установление тарифов, утверждение инвестиционной программы и возмещение недополученных доходов и экономически обоснованных расходов. Дополнительно может быть предусмотрена, например, обязанность участвовать в выплате возмещения при прекращении концессии – солидарно с концедентом или в субсидиарном порядке. Это позволяет обеспечить дополнительны гарантии для частного инвестора, и, соответственно, привлечь необходимое финансирование.


Однако текущего регулирования недостаточно для эффективного участия субъектов РФ в муниципальных проектах. Например, на федеральном уровне отсутствует регулирование порядка участия регионов в проекте: в частности, не ясно, в каком порядке органы власти региона рассматривают условия муниципальных концессий, может ли регион отказаться от подписания соглашения и в каких случаях. Эти момент важны, так как, подписывая концессию, регион принимает на себя в том числе и финансовые обязательства. При этом региональное регулирование зачастую оставляет желать лучшего, а иногда и противоречит концессионному законодательству.


В практике уже есть примеры оспаривания отказа субъекта РФ от подписания концессии. Это свидетельствует о том, что недостаточность регулирования может препятствовать развитию концессионного рынка. В связи с этим полагаем, что только утверждение на федеральном уровне принципов и порядка участия регионов в муниципальных концессиях позволит полноценно использовать этот механизм.




2) Дефицит квалифицированных операторов, появление операторов с публичным участием


Эффективная модернизация коммунального комплекса требует квалификации. В концессии недостаточно получить имущество и как-то поддерживать его на плаву. Концессионеру необходимо привлечь и затем вернуть финансирование, для этого предлагаемый им проект модернизации должен быть экономически эффективным.


Именно поэтому участие в концессиях МУПов со стороны концессионера выглядит весьма сомнительным. Законодательство этого не запрещает, но по факту имеет место лишь формальное соблюдение требований о передаче объектов ЖКХ в концессию. На деле ни о каком привлечении частных инвестиций в проект в таком случае говорить нельзя.


Также встречается практика создания обществ, на 100% принадлежащих регионам и (или) муниципалитетам. Этот вариант может быть рабочим, но только в том случае, если проект качественно проработан и его условия позволяют привлечь внешнее финансирование, а не предполагает выполнение мероприятий за счет средств учредителей.


Есть и положительные тенденции. Так, публично-правовые образования все чаще формируют условия проекта, которые позволяют привлечь локальных инвесторов (в том числе в консорциуме с коммунальными операторами), способных реализовать проект на принципах проектного финансирования. Но участие локальных инвесторов не исключает необходимость качественной проработки самих условий проекта для того, чтобы проект действительно работал.


Другая тенденция заключается в том, что производители коммунального оборудования и иных комплектующих начали рассматривать концессии в качестве рынка сбыта и принимать участие в таких проектах. Примером является ООО «Интеллектуальные коммунальные системы», входящее в группу Полипластик, специализацией которой является производство труб. Общество активно принимает участие в коммунальных концессиях путем создания дочерних проектных компаний. Среди последних можно выделить проект по модернизации систем теплоснабжения и горячего водоснабжения в Орехово-Зуево. Конечно, этот пример скорее исключение, но все же он демонстрирует тренд на участие в муниципальных коммунальных концессиях крупных специализированных компаний.




3) Развитие проектного финансирования, в том числе с использованием стандартизированной документации


Проектное финансирование – привлечение заемных инвестиций в проект под денежные потоки, создаваемые самим проектом. С точки зрения инвесторов коммунальные проекты хороши тем, что денежный потом является стабильным: коммунальные услуги оказываются по тарифам, расчет которых осуществляется по параметрам, согласованным на весь срок проекта. Кроме того, работает тарифная «заморозка» – тарифное регулирование, действовавшее на дату заключения соглашения, применяется на протяжении всего срока действия концессии.


Однако для привлечения проектного финансирования концессионное соглашение должно содержать условия, гарантирующие интересы инвестора. Поэтому к структурированию проекта и условиям соглашения предъявляются специальные требования. К ним относятся: требования к прямому соглашению, которое заключается между сторонами концессии и кредитором и позволяет урегулировать вопросы взаимодействия участников проекта в случае неисполнения частной стороной своих обязательств или при изменении/прекращении концессионного соглашения, порядок расчета и выплаты публичной стороной компенсации при прекращении соглашения, учитывающие привлечение старшего долга (кредита от банка) и субординацию требований по займам и др.


Поэтому в тех случаях, когда предполагается привлечение заемных средств, необходимо уже на стадии подготовки документации по проекту привлекать финансирующую организацию. Это позволит заблаговременно учесть важные для кредиторов аспекты с учетом специфики проекта и не оказаться в ситуации, когда после подписания концессии финансирующие организации отказывают в предоставлении средств.


Однако для подготовки соглашения, удовлетворяющего требованиям кредиторов, часто требуется привлечение специализированных юридических консультантов, что затруднительно в случае, если речь идет о небольших проектах. В таких случаях положительную роль играет тренд на стандартизацию документации. Подход уже используется рядом участников рынка. Например, Сбербанк России активно использует разработанные им «коробочные решения». «Коробочное решение» включает в себя формы концессионных соглашений, требования к их содержанию и к условиям самих проектов. Использование «коробочного решения» повышает вероятность получения в банке кредита на финансирование проекта. Но стоит учитывать, что такие продукты в первую очередь нацелены на защиту интересов банков.


Также на рынке появляются автоматизированные сервисы по подготовке проектов концессионных соглашений – например, разработанный нами Конструктор концессии. За счет автоматизации такие сервисы позволяют в кратчайшие сроки получить текст соглашения, учитывающий конкретные условия проекта (уровень реализации, вид мероприятий, наличие или отсутствие заемного финансирования и т.п.).


Стандартизированная документация помогает избежать ошибок в проектах, снизить риск признания соглашений незаключенными или недействительными. Это особенно актуально для коммунальной сферы, так как изменить концессионное соглашение в отношении объекта ЖКХ возможно только с согласия антимонопольного органа, которое предоставляется в ограниченном количестве случаев.




4) «Частная инициатива» – не всегда эффективный способ заключения концессии


В коммунальной сфере активно используется такой способ заключения концессий, как «частная инициатива». Популярность данного способа вполне обоснована. Инвестор может предложить комфортные для него условия проекта, а концеденту не нужно тратиться на подготовку качественной документации. Кроме того, «частная инициатива» чаще всего завершается быстрее конкурса, так как позволяет согласовать условия проекта до официального начала процедуры в рамках переговоров с будущим концедентом.


Но на практике использование «частной инициативы» не всегда является эффективным. Рынок коммунальных концессий становится все более конкурентным, поэтому иногда рациональнее сразу проводить конкурс.


Также не стоит забывать и о возможности заключения концессионного соглашения с лицом, арендующим коммунальную инфраструктуру, при соблюдении определенных условий. Это не самый распространенный способ, однако он явно позволяет сократить издержки на заключении концессии. Кроме того, 5 апреля 2021 г. в Государственную думу РФ был внесен законопроект, цель которого заключается в совершенствовании порядка заключения концессий путем трансформации арендных отношений. Законопроект предусматривает дополнительные условия, которые необходимо выполнить для заключения концессии с арендатором, а также порядок действий сторон для подписания соглашения.


Мы рекомендуем выбирать способ заключения концессионного соглашения исходя из условий каждой конкретной ситуации.




5) Рост качества концессий при снижении их общего количества


Данный тренд можно назвать обобщающим по отношению к описанным выше тенденциям. Действительно, текущее регулирование, а именно необходимость подписания концессий субъектом РФ, требует гораздо более серьезного отношения к процессу подготовки муниципального проекта – вероятность, что регион подпишет соглашение, разработанное «на коленке», крайне мала. Это влечет снижение количества концессий, но при этом позитивно влияет на их качество.


Безусловно, участие субъектов РФ в коммунальных проектах – это не панацея от всех коммунальных бед, которая может гарантировать эффективную модернизацию инфраструктуры. Необходимо в целом развивать различные механизмы, позволяющие делать качественные проекты. Концессия должна приводить не просто к замене прошлого эксплуатанта на нового, а к эффективной модернизации, снижению потерь ресурсов и расходов на ремонт.



Мокин Семен – управляющий партнер P&P Unity.


Кунакова Эльвира – старший юрист P&P Unity.

Просмотров: 218Комментариев: 0

Недавние посты

Смотреть все